‘Hoedt U voor wensdenken’
De ruimtemakers. Projectontwikkelaars en de Nederlandse binnenstad 1950-1980 van Tim Verlaan
Op zaterdag 21 juli 2018 werd na vijftien jaar bouwputten de Noord/Zuidlijn van de Amsterdamse metro officieel geopend. In het commentaar van NRC Handelsblad werd gewaarschuwd voor ‘grote-projecten angst’. Dat grote infrastructurele projecten ontsporen ligt, aldus de krant, aan de mensen die ze uitvoeren. Vertraging is niet onvermijdelijk, maar kan geanalyseerd worden om herhaling te voorkomen. Evaluaties van de Noord/Zuidlijn zullen ongetwijfeld volgen, maar de eerste lessen kunnen volgens NRC Handelsblad al worden getrokken: ‘Maak het project niet te complex. Wacht niet met ingrijpen als uitvoerders niet capabel blijken te zijn. Reserveer voldoende geld voor de risico’s, waarbij betrokkenheid van het Rijk onvermijdelijk lijkt. Bepaal of de besluitvorming en de uitvoering niet te complex zijn om door het lokale bestuur te worden afgehandeld. Onderhandel beter met aannemers en leveranciers. Hoedt U voor wensdenken bij enthousiaste bestuurders.’
De auteur van deze wijze adviezen is anoniem, maar het zou Tim Verlaan kunnen zijn. Verlaan is als stadshistoricus in 2016 gepromoveerd op een proefschrift waarin de voorgeschiedenis van het ‘grote-projecten syndroom’ minutieus uit de doeken wordt gedaan. De ruimtemakers. Projectontwikkelaars en de Nederlandse binnenstad 1950-1980 is de enigszins misleidende titel van de handelseditie die zich tot het academisch werkstuk verhoudt als een verfilmde roman tot het gedrukte boek. Het een is niet beter dan het ander, maar ze verschillen in de dosering van informatie. Dit boek gaat, anders dan de titel doet vermoeden, niet exclusief over één actor in de totstandkoming van de naoorlogse Nederlandse binnenstad, maar over de wisselende successen en tactieken van tal van bondgenoten: politici, ambtenaren en beleidsmakers, maar ook protest- en actiegroepen uit de civic society. Het is een boek dat uitmondt in een politieke verslaggeving van de strijd over de vernieuwing van de binnenstad, en wat dat betreft dekt de titel van Verlaans proefschrift – De toekomst van de Nederlandse binnenstad – de lading beter.
Want een strijd was het! Sedert het laatste kwart van de negentiende eeuw zijn stedelijke centra bij uitstek de locatie waar de modernisering van de samenleving zich voltrekt en bevochten wordt. In steden als Amsterdam werd rond 1900 de overgang van ambacht naar industrie en de omvorming van centrum tot zakenwijk ‘gestuurd’ door een evenwichtig politiek-bestuurlijk stelsel. Dat proces verliep behoedzaam, zij het niet zonder beschaafde protestgeluiden, beschaafd zeker in vergelijking met metropolen als Londen, Berlijn en Parijs. Ook de weerstand van de ‘zeer hoge kwaliteit’ van de zeventiende-eeuwse stedenbouw en stadsinrichting speelde een rol. Na de Tweede Wereldoorlog werd, in het verlengde van de wederopbouw, de Nederlandse binnenstad ‘getroffen’ door een tweede, buitengewoon agressief moderniseringsoffensief. In de jaren zestig en zeventig ging het niet meer om incidentele ingrepen maar om de fysieke en functionele vernieuwing van complete binnensteden. Bewoners van bedreigde achterstandswijken zagen zich geplaatst tegenover een machtig bouwindustrieel complex dat stadsbestuurders beloofde te verlossen van angstdromen over provincialisme en burgerlijkheid. Wist Amsterdam rond 1900 definitief te ontsnappen aan de dreiging ‘een dode stad aan de Zuiderzee’ te worden, van 1960 tot 1980 was het niet het verleden dat de stad achtervolgde, maar de vormgeving van de toekomst. Als het zo uitkwam, werd daar op straat bikkelhard over gevochten.
De ruimtemakers is een toegankelijk boek over een van de grootste en meest ingrijpende stedelijke projecten uit de naoorlogse geschiedenis van Nederland – een heroïsche onderneming die qua omvang en complexiteit hooguit vergelijkbaar is met de ‘georganiseerde’ verbouwing van het Nederlandse landschap zoals die tegelijkertijd plaatsvond door ruilverkavelingen en landinrichtingsprojecten. Het is opmerkelijk dat Tim Verlaan de eerste historicus is die de volle omvang van deze vernieuwing in kaart heeft gebracht.
Dat komt in de eerste plaats door de disciplinaire verkokering die in deze wijk van het stadsonderzoek hard heeft toegeslagen. De bijzondere kwaliteit van het onderzoek van Verlaan is dat hij de twee pijlers van de naoorlogse modernisering van de Nederlandse binnenstad (binnenstadsreconstructies en stadsvernieuwing) niet als op zichzelf staande acties benadert, maar als intrinsiek gerelateerde projecten van een en dezelfde vernieuwingsoperatie. Binnenstadsreconstructies worden opgevat als ‘de verbetering van de bebouwde kom uit stedenbouwkundig oogpunt, waarvoor bebouwing wordt afgebroken en functieverandering plaatsvindt (cityvorming)’. Dat is vanouds het terrein waar economen, architecten, geografen en bestuurskundigen aan het werk zijn, met als centrale onderzoeksthema’s vastgoed, grondpolitiek, stadsontwikkeling en besluitvorming. Stadsvernieuwing daarentegen is een minder ‘hard’ proces en wordt in dit boek voorgesteld als het antwoord op cityvorming, kaalslag en sanering van gestigmatiseerde binnenstadswijken; als een specifieke fase en (protest)beweging waarin economische en verkeerstechnische functies ondergeschikt worden aan de sociale, communicatieve en psychische dimensies van het binnenstadsleven. Dit is traditioneel het domein van de sociologie als maatschappijwetenschap, met als centrale onderzoeksthema’s stedelijk leven, woonmilieu, mobiliteit, sociale settings en leefstijl. De stedelijke werkelijkheid kan echter pas goed worden begrepen vanuit een geïntegreerde en interdisciplinaire benadering. Sedert de jaren tachtig heeft de stadsgeschiedenis zich opgeworpen als de discipline bij uitstek waar allianties en kruisbestuivingen plaatsvinden. Maar wie de onvolprezen rubriek ‘Stadsgeschiedenis in buitenlandse tijdschriften’ van het Vlaams-Nederlandse tijdschrift Stadsgeschiedenis volgt, weet dat daar tot nu toe weinig van terecht is gekomen. Het discours en de inzichten van architectuur- en techniekhistorici – specialisten als het gaat om ruimtelijke en fysieke stedelijke systemen – vindt niet of nauwelijks aansluiting bij stadshistorici. In De ruimtemakers vindt die kortsluiting wél plaats, en mede daardoor is het boek een belangrijk voorbeeld van innovatieve geschiedschrijving. Vooral de praktijkvoorbeelden (Utrecht, Den Haag en Amsterdam) laten zich lezen als scènes uit een klassiek drama waarin tijd, plaats en handeling samen aanschouwelijk worden. In het onderzoek van Tim Verlaan is de binnenstad niet zomaar een decorstuk, maar een dynamische plaats van handeling en een padafhankelijke (f)actor van betekenis in binnenstadsreconstructies.
Wat de activiteiten van de ruimtemakers – projectontwikkelaars en hun coalities – verbindt met die van actievoerende, kritische druktemakers op straat is dat beide groepen opereerden in de schaduw van dezelfde moderniseringsprocessen. In de inleidende hoofdstukken legt Verlaan uitvoerig uit welke ontwikkelingen ten grondslag liggen aan binnenstadsconstructies: suburbanisatie, motorisering en cityvorming. Dat is een correcte inschatting, maar het blijft, in de betoogtrant van het boek, te zeer achtergrondinformatie en het verklaart onvoldoende de felheid van het maatschappelijke gevecht over de maatregelen die lokale bestuurders dachten te moeten nemen om de modernisering in goede banen te leiden. Bij het lezen van de casestudy’s over Hoog Catharijne in Utrecht, het Spuikwartier in Den Haag en de Amsterdamse Jodenbreestraat bekroop mij het gevoel dat planning en strategie, maar ook debatten en schermutselingen, vanaf het begin tot het eind gedomineerd werden door twee maatschappelijke urgenties. Enerzijds was er de bezorgdheid, zo niet paniek, van ambtenaren en bestuurders begin jaren zestig over de onbeheersbaarheid van het ‘technologische drama’ van stedelijk vervoer, en anderzijds de onrust en later de woede van burgers over de ondermijning van het intieme en huiselijke leven, als gevolg van het grootste sociale kwaad uit de naoorlogse geschiedenis: de woningnood. In navolging van techniekhistorici spreekt Verlaan over een ‘betwiste modernisering’: de zegeningen van welvaart en overvloed werden zowel enthousiast omarmd als met onbehagen en (wan)hoop afgewacht. Die paradox leidde soms jarenlang tot bestuurlijke verlamming en tot als door oorlogsgeweld geteisterde binnenstadswijken, gedomineerd door het constante gedreun van de slopershamer, met braakliggende terreinen ‘waar oude rotzooi verandert in nieuwe rotzooi, maar wel duurder’, zoals Kronkel het omschreef. Het leidde tot steeds weer dezelfde fotogenieke beelden van vernieling en verspilling van woonruimte – foto’s die langer op het netvlies bleven dan beelden van de plaatsvervangende, naar houvast zoekende, onopgesmukte parkeergarages en kantoorgebouwen. De woningnood die voor politici en bestuurders slechts kwantitatief was, kreeg door de stadssanering een gezicht, en werd een alarmsignaal voor de risico’s en onzekerheden die het werken aan ‘de stad van de toekomst’ met zich meebrengt: het verlies aan woningen, buurtvoorzieningen en de ermee samenhangende sociale verbanden.
Hoe voltrok de reconstructie van de binnensteden van Utrecht, Den Haag en Amsterdam zich in de praktijk? Hoe verliepen planning en besluitvorming, wie waren de dominante spelers, en hoe succesvol waren hun strategieën? Oppervlakkig gezien is er sprake van dezelfde patronen in vrijwel alle steden waar dergelijke operaties tot uitvoering kwamen. In de loop van de jaren vijftig werd de onverenigbaarheid van historische stadscentra en het gestaag uitbreidende autoregime steeds manifester. Die spanning leidde tot revolutionaire initiatieven. Het belangrijkste voorbeeld is het verschijnen van een nieuwe speler in een door gemeentelijke diensten, stedenbouwkundigen en woningbouwcorporaties gedomineerde stadsontwikkeling: de projectontwikkelaar. Met zijn komst voltrok zich een cruciale omslag: het marktdenken werd geïntroduceerd in de stedelijke (her)inrichting en beleidsinterne afstemming evolueerde naar maatschappelijke coalitievorming.
Projectontwikkeling en initiatiefnemers in de binnenstad – dat is de rode draad en het (politieke) thema dat de drie praktijkvoorbeelden niet alleen verbindt, maar vooral ook van elkaar onderscheidt. Als politiek verslaggever benadert Verlaan de binnenstadsoperaties niet enkel als ruimtelijke en fysieke verschijnselen, maar vooral vanuit de drijfveren van politici, bestuurders, gemeenteambtenaren, projectontwikkelaars, stedenbouwers en bewoners. Dankzij die methode lukt het hem om – met behulp van verrassend gevarieerd bronnenonderzoek – een fascinerend empirisch en historisch onderbouwd beeld te geven van de binnenstadsreconstructie als planologisch vraagstuk én als maatschappelijk theaterstuk. Wel kreeg ik de indruk dat, met name in de eindconclusies, de intrinsieke verwevenheid van beide steeds meer uit het verhaal verdween. In de slotfase – in de beschrijving en verklaring van de omslag begin jaren zeventig – identificeert Verlaan zich te veel met de kritische burgers van toen, en krijgen de sociale en fysieke destructie die de plannenmakerij van bestuurders en ontwikkelaars heeft aangericht, de volle laag. Daardoor blijft de vraag onbeantwoord waarom het brede experiment van maatschappelijke coalities in de steden zo snel kon imploderen. En waarom projectontwikkelaars niet opnieuw met ‘revolutionaire’ initiatieven kwamen, maar zich op tal van locaties hebben laten verleiden tot compromissen met onverdraaglijke bedrijfsongevallen tot gevolg, zoals het Max Euweplein in Amsterdam waar het boek uitzichtloos mee eindigt, en dat Verlaan besmuikt omschrijft als ‘de ultieme synthese van sociaaldemocratische idealen en vrijemarktdenken, met sociale huurwoningen die uitkijken op een staatscasino’.
In een lezing uit 1987 citeerde de Groningse hoogleraar Piet Lukkes, die in de jaren zestig betrokken was bij de planontwikkeling van Hoog Catharijne, de Britse ontwikkelaar-publicist C.J. Collins. Die constateerde ‘dat mensen renovatie-programma’s altijd sceptisch ontvangen en dat veel overtuigingskracht nodig is om ze in een verkrot gebied te laten financieren, bouwen en vestigen. Directies, banken, bouwers en al die anderen overhalen, vergt veel tijd.’ Niet alleen de vastgoedwereld en de financiële sector vertonen sheeplike gedrag. Het grote publiek reageert niet veel anders. Collins adviseerde ontwikkelaars hoog in te zetten op marketing om in een vroeg stadium ‘coöperatie, communicatie en een psychologisch klimaat’ te bewerkstelligen, en inspraak en medezeggenschap een stap voor te zijn. Lukkes concludeert: ‘De markt heeft zo zijn eigen spelregels. Noch op de veemarkt van Den Bosch noch in de internationale politiek vindt het spel van loven en bieden plaats ten aanschouwe van het grote publiek. Hoofdrolspelers in een binnenstadsplan zullen deze regel niet zonder gevaar kunnen veronachtzamen. Mede in verband daarmee kan het nuttig zijn dat belangstellende buitenstaanders hun zucht om het spel te beïnvloeden wat intomen.’ Toen Lukkes dit in 1987 opschreef, waren de hevigste schermutselingen in de Nederlandse binnenstad achter de rug, en waren bestuurders en ambtenaren massaal en schaapachtig overstag gegaan door hun technocratische toekomstvisioenen in te ruilen voor een meer sociaal stadsvernieuwingsbeleid.
De ruimtemakers. Projectontwikkelaars en de Nederlandse binnenstad 1950-1980 van Tim Verlaan verscheen in november 2017 bij Vantilt, Nijmegen.
