De botte bijl
Over de onverwachte effecten van de bezuinigingen op de culturele sector
Op 27 juni 2011 bevond ik mij met mijn echtgenote en drie kinderen in attractiepark de Efteling. Honderd kilometer verderop protesteerden mensen uit de culturele sector tegen de voorgenomen bezuinigingen op kunst en cultuur in Nederland; tegen de korting van 200 miljoen op het cultuurbudget van het ministerie die staatssecretaris Halbe Zijlstra (VVD) wilde doorvoeren; tegen de verhoging van de BTW op theaterkaartjes en op de toegang tot culturele evenementen in het algemeen van 6 naar 19 procent; en tegen de houding van de politici van VVD, CDA en PVV, die er genoegen in leken te scheppen om af te geven op kunst en kunstenaars.
De toegangskaartjes voor de Efteling kosten 32 euro per persoon. Daar komen de parkeerkaart, versnaperingen, souvenirs en andere extra’s nog bij. Een gezin laat zomaar 200 euro achter voor een dagje ongesubsidieerd vermaak. Veel profiteert de schatkist daar niet van. Pretparken dragen dankzij een ragfijne lobby slechts 6 procent BTW af, en kunnen ook de komende jaren van deze gunstige fiscale behandeling genieten.
Het lage tarief geldt ook voor circussen en voetbalwedstrijden. Het geldt alleen niet meer voor de hoge kunsten, waar een toegangskaartje vanaf 1 juli 2011 met 19 procent BTW belast wordt. Voortaan bestaat dus een onderscheid tussen vermaak dat tegen 6 procent, en vermaak dat tegen 19 procent wordt belast.
Een gebrek aan informatie
Het is onweersproken dat de besparingsmaatregelen die de komende jaren de culturele sector zullen treffen, met veel nonchalance zijn doorgevoerd. Dat gegeven op zich vormt al een breuk met het verleden. De culturele sector kent een lange geschiedenis van behoedzaam voorbereide en uitgebreid doorgesproken en geëvalueerde subsidies, ondersteuningsmechanismen en beleidsvoornemens. Bij de snel bedachte en nog sneller door de Tweede Kamer geduwde voorstellen van het huidige kabinet is daar geen sprake van. Door het abrupte, ongefundeerde en drastische karakter van de besluitvorming is er tevens weinig zicht op de mogelijke effecten van de beleidswijzigingen. Musea, fondsen, kunstenaars en instellingen zijn zeer druk bezig zich voor te bereiden op wat er komen gaat, maar niemand heeft het overzicht. Ook het ministerie niet, dat de correspondentie met veel culturele instellingen momenteel door advocaten laat controleren om te voorkomen dat het juridisch onhoudbare toezeggingen doet.
Mede door de ondoordachtheid van het cultuurbeleid zijn de bezuinigingen tot op de dag van vandaag een puur politieke kwestie – je bent vóór de maatregelen, of je bent er tegen. Om het politieke gehalte van de discussie te onderstrepen wordt er volop met modder gegooid. Tegenstanders schetsen bij herhaling culturele horrorscenario’s die het veronderstelde barbaarse karakter van de plannen zouden aantonen. Voorstanders beschimpen de subsidie-afhankelijkheid van de sector, en zeggen dat de Nederlandse traditie van subsidiëring tot overheidskunst heeft geleid – te ingewikkelde kunstuitingen, die een te klein en te elitair publiek trekken.
Juist in tijden van grote onzekerheid is er een grote behoefte aan informatie over de effecten van het beleid. Om de aangehaalde redenen is er evenwel juist nu zeer weinig feitelijke informatie beschikbaar over de toekomst van de culturele sector. In de onderstaande bijdrage trachten we alsnog een inschatting van de effecten van het cultuurbeleid te maken.
Wat we weten
Het meest actuele cijfermatige overzicht van de financiële middelen die er in de Nederlandse culturele sector omgaan, is gepresenteerd op 28 augustus 2011 in Paradiso in Amsterdam. Daar, tijdens het zogenaamde Paradisodebat, liet adviesbureau Berenschot een overzicht zien van beschikbare recente statistieken over kunst en cultuur, en gaf het enkele schattingen van de effecten van de bezuinigingen. In totaal, stelt Berenschot, werd er in 2009 – statistieken lopen altijd achter – 5,25 miljard euro omgezet in de gesubsidieerde kunst- en cultuursector. Het grootste gedeelte hiervan is afkomstig van de gemeenten, die de muze in 2009 voor bijna 2 miljard euro ondersteunden. De rijksoverheid droeg bijna 1 miljard bij en de provincies 300 miljoen.
De eigen inkomsten van de cultuursector bedroegen volgens Berenschot 36 procent van de totale omzet. Opbrengsten uit kaartjes en entreebewijzen (totaal 930 miljoen euro) vormen de belangrijkste inkomstenpost van culturele instellingen. De private ondersteuning, die in de kabinetsplannen zo’n cruciale rol krijgt toebedeeld, was in 2009 goed voor 7 procent van de omzet van de sector. Via sponsoring, mecenaat, cultuurfondsen en loterijen stroomde er 390 miljoen euro naar kunst en cultuur.
Daartegenover staan de cijfers uit de besparingsplannen van de centrale overheid. Die zal 200 miljoen euro op jaarbasis bezuinigen, via andere maatregelen nog eens 40 miljoen korten en – zoals gezegd – de BTW verhogen van 6 procent (het tarief dat geldt voor basisbehoeften) naar 19 procent (het tarief voor luxegoederen).
De bezuinigingvoornemens van de provincies en gemeenten, die samen goed zijn voor bijna de helft van de cultuuruitgaven in Nederland, zijn op dit moment nog niet of nauwelijks bekend. Dat is begrijpelijk, gezien de grote hoeveelheid bezuinigingen en beleidswijzigingen waarmee de lagere overheden zich geconfronteerd zien. Een gemeente die nog niet weet hoeveel bijstandsuitkeringen er vanaf 2012 betaald moeten worden en hoeveel geld er precies uit het gemeentefonds komt, en die ook nog kampt met forse tegenvallers uit bouwprojecten – zo’n gemeente is niet snel geneigd de culturele sector te ontzien.
Maar hoeveel minder, en welke instelling wel en welke geen beroep meer kan doen op ondersteuning – dat is nog geen gelopen koers. Bovendien is er in het vooralsnog ragfijne web van kunstsubsidies in Nederland volop ruimte voor verrassingen. Een goed voorbeeld is de gang van zaken rond het Tropenmuseum in Amsterdam. Dit museum ontvangt 20 miljoen subsidie uit het budget van ontwikkelingssamenwerking. Het ministerie van Buitenlandse Zaken maakte onlangs echter bekend deze subsidie integraal stop te zetten.
Ook elders in de culturele sector zitten subsidies verstopt die in het huidige politieke en economische klimaat van de ene op de andere dag kunnen opdrogen. Veel van dit soort effecten zijn (nog) niet bekend, maar de sector kan bij de mensen die de beslissingen nemen op dit moment weinig goeds doen. Als politici gevraagd wordt om actie te ondernemen vanwege een bezuiniging of lastenverzwaring die zij niet hadden zien aankomen of beoogden, zijn zij momenteel niet geneigd cultuur te sparen. Tekenend is dat in enkele andere sectoren wel de scherpe kantjes van naderende bezuinigingen zijn afgeveild, maar in de kunsten allerminst.
Met het bovenstaande is overigens niet gezegd dat bezuinigingen op cultuur beter of slechter zijn dan bezuinigingen in andere sectoren. Wel kunnen we constateren dat bezuinigingen op cultuur tot meer verzet en publiciteit leiden dan inperkingen van de budgetten van bijvoorbeeld de arbeidsbemiddeling, of het natuurbeheer – waar het mes veel sterker in wordt gezet dan in de culturele sector.
Onzekerheid
Vanuit het perspectief van de culturele instellingen is de onduidelijkheid omtrent de toekomstige geldstromen zeer problematisch. Musea, theaters en kunstinstellingen zijn druk doende hun begrotingen voor de komende jaren rond te krijgen, en onzekerheid over de toekomst is daarbij een complicerende factor. Bovendien gaat van de onzekerheid een verlammende werking uit.
Als instellingen die voorheen samenwerkten niet weten of ze in de komende jaren nog voldoende middelen hebben, zullen zij op de rem gaan staan. Tentoonstellingen en aankopen worden uitgesteld, verbouwingen opgeschort, en vacaturestops worden afgekondigd. Dat heeft op zijn beurt weer gevolgen voor de grafische bureaus die de folders zouden maken, voor de multimediabedrijven die de bijbehorende websites zouden ontwerpen enzovoort.
Door dit onzekerheidseffect en de lange planningscyclus van culturele publieksevenementen is het waarschijnlijk dat het aanbod in de sector de komende jaren sterker zal teruglopen dan de omvang van de bezuinigingen op zichzelf rechtvaardigt. Daarbij moet worden opgeteld dat krimpende en verdwijnende instanties hoge kosten moeten maken om van hun huidige verplichtingen en personeel af te komen. Het ministerie van OCW heeft al aangegeven dat in voorkomende gevallen subsidies gebruikt mogen of zelfs moeten worden om dergelijke frictiekosten te voldoen. Als dat gebeurt, dan is de feitelijke korting op de cultuurbudgetten groter dan op dit moment wordt ingeschat.
Of gemeenten en provincies ook dergelijke afwegingen zullen maken, is nog niet duidelijk. De gemeente Amsterdam, die jaarlijks honderdduizenden toeristen trekt met haar uitgebreide culturele aanbod, heeft zich wel bij herhaling tegen de aangekondigde bezuinigingen op cultuur gekeerd. Ook kondigde Amsterdam aan minder op cultuur te willen bezuinigen dan het ministerie.
Landelijk gezien ligt het in de verwachting dat de lokale overheden zeker zoveel zullen snijden in de cultuur als het ministerie zelf. Berenschot rekent voor het gemak op een korting van 10 tot 25 procent op de gemeentelijke budgetten. In totaal verwacht het onderzoeksbureau – dat overigens, zo is de impliciete boodschap van haar onderzoek, kan worden ingehuurd om mee te denken over manieren om de pijn van de bezuinigingen te verzachten – een daling van de inkomsten van culturele instellingen ter hoogte van circa 1 miljard euro. De eerder geschetste kosten van onzekerheid en het afbouwen van de culturele infrastructuur zijn in deze calculatie, voor zover bekend, niet meegenomen.
Om in werkgelegenheidstermen te spreken: stel dat de bezuinigingen inderdaad in totaal 1 miljard bedragen en het snijden volledig ten koste van het personeel gaat. En stel dat de gemiddelde werknemer in de sector tussen de 33 duizend en 50 duizend euro op jaarbasis kost. In dat geval correspondeert het bedrag van 1 miljard euro met een daling van de (betaalde) culturele werkgelegenheid van 20 à 30 duizend werknemers. Op deze rekensom over de duim is van alles af te dingen – maar vriend en vijand zullen het erover eens zijn dat het aantal banen in de culturele sector fors zal dalen. En dat ook in de aanpalende industrie – grafische vormgevers, websitebouwers, decorbouwers, materiaalwinkels en wat dies meer zij – de effecten van de bezuinigingen gevoeld zullen worden.
Waar de klappen vallen
Het is interessant om te kijken waar de zwaarste klappen zullen vallen. Daarover zijn, mede als gevolg van de overhaaste invoering van de bezuiniging, geen statistieken of schattingen bekend.
Om hierover toch iets te kunnen zeggen, is het handig om twee economische theorieën over de arbeidsmarkt voor kunstenaars kort te introduceren. De eerste betreft de theorie van multiple job holding, die beschrijft hoe kunstenaars kiezen tussen diverse werkzaamheden. Kern van de theorie is de stelling dat kunstenaars zelf de voornaamste subsidiënten van hun beroep zijn. Door les te geven, buiten de kunsten te werken of rijk te trouwen ‘kopen’ kunstenaars als het ware tijd om kunst te produceren. De tweede notie die cruciaal is voor het begrijpen van de arbeidsmarktsituatie van (beeldend) kunstenaars is de zogeheten winner-takes-all-theorie, die de zeer ongelijke verdeling schetst van roem, inkomen, mogelijkheden en aandacht. De ongelijkheid is in het kunstenveld veel groter dan in andere arbeidsmarkten. Dat komt onder meer doordat het publiek een sterke voorkeur heeft voor winnaars, de ‘bekende kunstenaars’. Een gevolg van deze marktstructuur is dat minieme verschillen in uitgangssituatie (zoals talent, of vroegtijdig succes) grote verschillen in carrières tot gevolg kunnen hebben. Dat is een groot verschil met reguliere arbeidsmarkten. Zo zullen twee accountants van wie de een net iets beter kan boekhouden dan de andere, een vergelijkbare loopbaan hebben. Onder kunstenaars ligt dat anders: stel dat er twee schilders zijn, van wie er een net iets beter werk maakt dan de ander. In dat geval zal de marginaal betere kunstenaar disproportioneel succesvoller zijn dan zijn concurrent. Of, zoals de naam van de theorie het samenvat, the winner takes it all.
Uit de laatste theorie valt meteen af te leiden welke categorie instellingen en kunstenaars hoegenaamd geen last zal hebben van de bezuinigingen: diegenen die behoren tot de smalle top van de markt. Dat is niet alleen het gevolg van het voornemen van de politiek om topkunst te honoreren, maar ook van de werking van de kunstmarkt.
Omdat inkomsten, roem en mogelijkheden scheef verdeeld zijn, zijn de effecten van het snoeien lager op de ladder veel groter dan bovenaan. Zo zullen instellingen bij dalende budgetten en toenemende onzekerheid eerder op zeker spelen, vernieuwende kunst mijden en meer leunen op grote namen en bestaande collecties. Een dergelijke opstelling maakt dat reeds bekende kunstenaars ook in de toekomst makkelijk aan de bak komen, en dat minder bekende kunstenaars nog harder zullen moeten werken om boven te komen drijven.
De vraag is wie dan wel de kat krijgt. De verwachting is dat de zwaarste last terechtkomt op de schouders van de werknemers en kunstenaars van middelbare leeftijd, die nu niet tot de top behoren.
Een eerste verklaring is generiek: ook bij reorganisaties buiten de culturele sector is het in de regel de cohort van 50 tot 60-jarigen die de meeste problemen ervaart. Deze groep, die geen aanspraak kan maken op een volledige overbrugging tot de pensionering (want te jong), komt op de arbeidsmarkt vaak niet meer goed terecht (want te oud). Los hiervan zijn er voor de culturele sector specifieke oorzaken aan te wijzen dat juist deze groep het moeilijk krijgt. Zo heeft deze generatie in vergelijking met jongere collega’s relatief vaak een redelijk comfortabele positie – een vaste aanstelling; een subsidie; of een ander arrangement dat voor enige mate van bestaanszekerheid zorgt. Bij bezuinigingen is er bij deze groep kortom veel te halen. In tegenstelling tot jonge (flexibele en goedkope) kunstenaars zijn de arbeidskosten van deze kunstenaars relatief hoog, en is deze oudere generatie minder bereid om te werken tegen belabberde arbeidsvoorwaarden. Voor beginnende kunstenaars is dat minder een probleem.
Om dit goed te begrijpen is het nodig om de multiple job holding van kunstenaars mee te wegen. Kunstenaars zijn in de regel, zeker als zij jong zijn, bereid om voor zeer lage inkomsten te werken. Het maakt beginnende (beeldend) kunstenaars soms niet uit of zij überhaupt betaald worden, zolang zij maar de mogelijkheid hebben om in hun vakgebied actief te zijn. Hun minimuminkomen verzorgen zij via andere kanalen. Voor oudere generaties is die manier van werken veel minder evident – zeker als zij hun loopbaan hebben vormgegeven in een periode waarin er meer ondersteuning was.
Als we de geschetste theorieën over de arbeidsmarkt voor kunstenaars meewegen, kunnen er voorspellingen worden gedaan over de effecten van de bezuinigingen in diverse deelmarkten. Daarbij is in de eerste plaats een scheiding tussen de uitvoerende en scheppende kunsten van belang. Uitvoerende kunstenaars – dansers, acteurs – zijn voor hun beroep in sterkere mate afhankelijk van hun omgeving dan scheppende kunstenaars, die vaak individueel werken. Met andere woorden: als ten gevolge van de bezuinigingen er minder voorstellingen worden gemaakt, er minder theaters voorstellingen programmeren, of er minder voorstellingen uitverkocht raken, dan heeft dat een zeer direct gevolg voor de werkgelegenheid. Minder geld impliceert minder voorstellingen en dus minder werkgelegenheid.
Bij scheppende kunstenaars is het mechanisme anders. Als er minder geld beschikbaar is, dan heeft dat een sterk effect op de inkomens van de kunstenaars, maar een duidelijk geringer effect voor de totale productie van kunst – simpelweg omdat scheppende kunstenaars minder afhankelijk zijn van hun omgeving. Beeldend kunstenaars zijn – zo blijkt uit de literatuur en uit jarenlang onderzoek – bereid om voor zeer weinig geld te werken. Bovendien hebben zij een vertekend beeld van hun eigen kansen op succes en schatten zij de kans dat zij doorbreken irrealistisch hoog in. Een krimping van de markt voor beeldende kunst (als gevolg van de terugtredende overheid) en een daarmee samenhangende verlaagde kans op doorbraak wordt door veel kunstenaars niet – of niet volledig – opgemerkt. Want wie voor omgerekend 1 euro per uur werkt, doet dat ook voor 85 cent per uur.
Minder geld betekent in dat geval (nog) lagere inkomsten voor scheppende kunstenaars, maar niet per se minder kunst. In dit licht is een vergelijking met de markt voor boeken en auteurs inzichtelijk. Schrijvers worden nauwelijks gesubsidieerd – en hun boeken evenmin – maar toch zijn er meer schrijvers dan ooit die proberen door te breken. Dat komt enerzijds door een toegenomen opleidingsniveau: hoger opgeleiden voelen zich eerder aangetrokken tot het schrijverschap dan lager opgeleiden. Een tweede belangrijke reden is het gestegen welvaartsniveau: steeds meer mensen kunnen het zich veroorloven om naast hun werk en andere taken tijd vrij te maken om een boek te schrijven. Een verandering in een abstract gegeven als de omvang van de markt voor boeken doet weinig afbreuk aan het brandend verlangen van grote aantallen amateurschrijvers om een debuutroman af te scheiden. Een vergelijkbaar mechanisme speelt op de arbeidsmarkt voor beeldend kunstenaars, waar jaarlijks veel meer toetreders zijn dan de markt aankan. Aan de opleidingen studeren jaarlijks honderden aspirant-kunstenaars af in de autonome richtingen, en zeker zoveel docenten die ook (deels) de markt op willen. Daaronder bevindt zich nog een grote humuslaag van hele en halve amateurs, die ook professionele aspiraties hebben.
Overigens kan ook deze laatste groep last ondervinden van de bezuinigingen. Een deel van de huidige ondersteuning van de culturele sector is kleinschalig en infrastructureel. Veel kleine initiatieven, die economisch weinig betekenis hebben, worden ondersteund. Juist dit soort plekken – expositieruimten, kunsttijdschriften, kleine festivals – heeft voor een grote groep kunstenaars zeer veel betekenis; niet omdat zij geld verdienen via deze initiatieven, maar omdat zij de mogelijkheid krijgen om hun kunst te laten zien. In die zin kan een kleine bezuiniging een grote hoeveelheid frustratie onder minder bekende kunstenaars genereren.
Wat zal de toekomst brengen?
Economen zijn slechte voorspellers, hoewel hun vak grotendeels bestaat uit het doorgronden van toekomstige ontwikkelingen. En ook journalisten zijn weinig bedreven in het uittekenen van wat er de komende jaren gaat gebeuren. Met deze kanttekeningen in het achterhoofd kan een aantal denkrichtingen worden geformuleerd voor de culturele sector in de komende jaren.
Dominant, zo leert de gang van zaken in het huidige kabinet, zal de politieke kleur van de toekomstige coalitie zijn. De graagte waarmee VVD, PVV en CDA hebben gesnoeid in de kunsten laat zien dat – in een sector die zo zwaar leunt op de overheid – de luimen van de politiek allesoverheersend zijn. Een vraag daarbij is of de controverse rond de subsidiëring van de kunsten sterk genoeg is om een echt item in de verkiezingscampagnes te worden. Afgemeten aan de hoeveelheid media-aandacht en de woede van de makers, zou dat kunnen, maar dat zou dan voor het eerst zijn. Snelwegen, hypotheekrenteaftrek, allochtonen: de Hollander vindt in de verkiezingscampagne andere thema’s in de regel belangrijker.
Los van het politieke klimaat is het wel duidelijk dat het de komende jaren – en dan vooral vanaf het nieuwe kunstenplanjaar 2013 – armoe troef zal zijn in de branche. Want wat ook de kleur moge zijn van een nieuw kabinet, voor de komende jaren liggen de financiële kaders vast.
Voor de generatie 50-plussers zal het om die reden waarschijnlijk niet meer goed komen. Als zij de komende jaren hun baan verliezen, staan er bij een mogelijke opleving van de sector alweer horden nieuwe (en goedkopere) culturele arbeidskrachten klaar. Ook voor een aantal gebouwen en instellingen is de recente toekomst naar alle waarschijnlijkheid funest. Er is voor het huidige subsidieniveau al te veel capaciteit, laat staan voor een (al dan niet tijdelijk) lager niveau van overheidsondersteuning.
Op het aanbod van kunst en cultuur zal deze teruggang minder effect hebben. De drang van met name scheppend kunstenaars om te werken en te produceren onttrekt zich vaak aan de wetten van de normale economie. Minder geld betekent in hun geval niet direct minder kunst.
Wie nog iets meer afstand neemt, en de economische en culturele cycli van de afgelopen 50 jaar bekijkt, zal bovendien nog een opvallende vaststelling doen: gemiddeld gesproken blijkt de trend van de culturele sector een stijgende, alle crises en politieke strubbelingen ten spijt. Dat gegeven is voor veel huidige kunstenaars en al die mensen die hun baan, hun toekomst en hun verleden in de kunsten in het gedrang zien komen door de botte bezuinigingen niet eens een schrale troost. Maar voor de neutrale buitenstaander hopelijk wel.
